El primer estudio de evaluación de los diez años de funcionamiento a nivel nacional del sistema de justicia penal chileno realizó el Centro de Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, por encargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (www.minjusticia.cl). “Desafíos de la Reforma Procesal Penal en Chile: análisis retrospectivo a más de una década”, se denomina el estudio que identifica los principales avances y problemas del sistema que entró en vigencia en todo el país en el año 2006.
El estudio fue elaborado por CEJA
por la secretaría de Estado y el equipo de trabajo estuvo compuesto por
Jaime Arellano, Director Ejecutivo de CEJA, en la supervisión general;
Marco Fandiño, Director de Estudios y Proyectos de CEJA, como jefe de
equipo; y los abogados investigadores Gonzalo Fibla y Vanessa Doren en
la coordinación del proyecto.
Se contó además con la colaboración de equipos de investigadores en todo el país, liderados por destacados académicos y académicas: Enrique Letelier, a la fecha del estudio, de la Universidad de Antofagasta; Raúl Núñez de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso; Francisco Maldonado de la Universidad de Talca; Günther Besser de la Universidad de Concepción; Sulan Wong, a la fecha de estudio, de la Universidad Católica de Temuco; Gonzalo Castro de la Universidad San Sebastián sede Puerto Montt; y Joanna Heskia, de la Universidad Alberto Hurtado.
La redacción del informe final,
pronto a ser publicado, estuvo a cargo de Marco Fandiño, el consultor
argentino Gonzalo Rua, el académico de la Universidad Alberto Hurtado,
Leonardo Moreno y Gonzalo Fibla.
Las principales conclusiones del
estudio fueron presentadas por el Director Ejecutivo de CEJA, Jaime
Arellano, el pasado miércoles durante la sesión de la Comisión
Coordinadora de la Reforma Procesal Penal. Allí explicó que la
investigación contiene datos representativos de todo el país, dado que
junto a la investigación documental y estadística, se levantó
información en ocho regiones (Metropolitana, Valparaíso, Bío Bío,
Araucanía, Maule, O’Higgins, Los Ríos y Antofagasta), que suman el 85%
de los ingresos totales del Ministerio Público en el año 2015. En ellas
se observaron 1.788 audiencias en Juzgados de Garantía (control de
detención, formalización, procedimiento abreviado, simplificado,
preparación de juicio oral, acuerdos reparatorios y suspensiones
condicionales del procedimiento), 33 audiencias de juicio oral; se
realizaron 128 entrevistas a operadores locales del sistema de justicia;
65 entrevistas a especialistas a nivel central y regional; entrevistas a
académicos; y se realizaron tres paneles de expertos para dar a conocer
los avances preliminares y recibir observaciones críticas.
En términos generales, explicó Arellano, del estudio puede desprenderse que el chileno es un sistema de justicia penal capaz de soportar grandes cargas de trabajo,
que necesita seguir mejorando su eficacia y que debe buscar las
soluciones más adecuadas para la diversidad de conflictos penales
existentes, entre otras observaciones.
Un tema que se detecta en el estudio es el tratamiento que el sistema de justicia penal da los casos sin un autor conocido.
Estos representan cerca de la mitad de los ingresos y a ellos en un 90
por ciento se le aplica la facultad de no investigar. Esto ha incidido,
además, en la insatisfacción de las víctimas de esos delitos por la
falta de asertividad del Ministerio Público al momento de comunicar el
archivo de la causa. Se advierte que las cartas son vistas por los
usuarios como una señal indolente y poco empática.
A ello se suma el hecho de que es
difícil que se garanticen los derechos reconocidos a la víctima en la
práctica, porque para ello deben incorporarse al juicio como
querellante, lo que no es accesible a todas las personas, a pesar de que
existen organismos públicos que disponen estos servicios gratuitos para
algunas materias. Por el contrario, las víctimas de delitos graves se
manifiestan en general conformes con la protección y atención brindadas
por el sistema. En ese sentido, CEJA recomienda fortalecer estas
instancias, como la Red de Atención a Víctimas (RAV), liderada por el
Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
Respecto del uso de la prisión preventiva,
CEJA observa un aumento sostenido en su aplicación. Si en el año 2006
la cifra fue de 19 mil 804 prisiones preventivas, en el 2015 alcanzaron
las 37 mil 497. Para CEJA, posibles explicaciones serían la falta de
mecanismos de control sobre otras medidas cautelares para delitos menos
graves, lo que no asegura su cumplimiento; las reformas legislativas,
que promueven el aumento de medidas más severas, así como también
presiones de los medios de comunicación que propugnan medidas más duras
contra la delincuencia.
El archivo provisional
(facultad del fiscal para suspender una investigación cuando los
antecedentes no son suficientes para aclarar el delito) se ha
consolidado como un tipo de término que no siempre se aplica para lo que
fue creado, que es esperar que aparezcan más antecedentes para reabrir
el caso. Algunas áreas críticas en la aplicación del archivo provisional
se relacionan con el bajo nivel de análisis de la información existente
que permita reabrir los casos y la escasa comunicación con la víctima.
El procedimiento simplificado
(en que el Fiscal pide una pena privativa de libertad inferior a 540
días) ha presentado un aumento en su uso en los últimos años. En el año
2006, se terminaron 40.392 causas por este procedimiento (11,77% de los
términos del Poder Judicial); en el 2015, la cifra ascendió a 98 mil 924
(14,58% de los términos). Llama la atención también el reducido
porcentaje de condena que se logra a través de este procedimiento, si se
lo compara con el procedimiento ordinario, y la fuerte prevalencia de
las sentencias absolutorias. Los expertos apuntan a que esta situación
se vincularía con la falta de pruebas, así como a los problemas de
coordinación interinstitucional para garantizar la declaración de los
Carabineros y otros intervinientes.
El estudio evidencia una priorización del uso de la suspensión condicional del procedimiento
(acuerdo entre el imputado y el fiscal para suspender el procedimiento
por un período no superior a 3 años, tiempo durante el cual el imputado
debe cumplir ciertas obligaciones), como una forma de descongestión más
que como una posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin al
conflicto. Se detectan además nulos sistemas de control de las medidas
impuestas. CEJA sugiere generar algún ente que se haga cargo de la
evaluación del cumplimiento de las condiciones de la suspensión
condicional del procedimiento y de las medidas cautelares alternativas a
la prisión preventiva. Este organismo podría tener la función de
evaluar además los riesgos procesales del imputado antes de la
imposición de alguna medida cautelar.
En relación con las audiencias, se
detectó un acortamiento de ellas, lo que inicialmente es un resultado
positivo, porque favorece la celeridad. Pero CEJA advierte el riesgo de
que se esté produciendo una litigación de baja calidad por parte de los
intervinientes.
El estudio valora positivamente la existencia de instancias a nivel nacional y regional de coordinación interinstitucional
y señala que es necesario que se fortalezcan en estas reuniones la
difusión de sus resultados al conjunto de operadores del sistema penal.
Respecto del funcionamiento de las
instituciones, un tema relevante que CEJA ha observado también en otros
países de la región, es la necesidad de flexibilizar la división orgánica que el Poder Judicial
hizo entre los Juzgados de Garantía y los Tribunales de Juicio Oral en
lo Penal, lo que genera cargas inequitativas de trabajo (son muchas más
las audiencias de garantía que los juicios orales). Aunque al inicio de
la Reforma se identificó la necesidad de diferenciar las funciones,
actualmente existe consenso acerca de la necesidad de generar
estructuras que incluyan ambas funciones.
Otro tema que preocupa es que la figura del administrador del tribunal,
creada para despejar al juez de las labores administrativas, se
encuentra excesivamente supeditada a la figura de los jueces, lo que
impide una mejor gestión en los juzgados.
CEJA advierte que las cifras de ilegalidad de la detención
se han mantenido estables durante los últimos años. . Se mantienen
cerca del 1% de las audiencias de control de detención (3.360
detenciones ilegales de 424.086 en el año 2015). Para esto hay
explicaciones múltiples entre los expertos y operadores: rol pasivo y
más bien formal de defensores; falta de ejercicio de un rol de garantía
por parte del juez que contribuya a verificar activamente el
cumplimiento de los estándares exigidos por la ley; las modificaciones
legales y la falta de consecuencias de la declaración de la ilegalidad
de la detención; y el alto número de casos no judicializados en los
cuales podrían cometerse abusos en contra de los detenidos.
El estudio sugiere en esta materia,
modificar el diseño legal de la declaración de la ilegalidad de la
detención y revisar los incentivos de los operadores para que produzca
consecuencias más efectivas y que esta instancia sea un mecanismo real
de control de los procedimientos policiales irregulares.
El rol que juega actualmente el querellante
en el sistema es marginal. Su presencia se verifica en una cantidad
mínima de casos; y, cuando está presente, sus aportes son
insustanciales, limitándose en general a adherir a la acusación del
fiscal. Esto es preocupante, advierte CEJA, pues muchos de los derechos
que la ley asegura a la víctima están subordinados a la presentación de
la querella para que sean plenamente operativos, por ejemplo, el derecho
a ejercer la indemnización civil que repare el daño ocasionado por el
delito.
CEJA concluye el estudio con algunas recomendaciones generales
como profundizar en una visión sistémica en donde exista una mayor
proyección del impacto que las reformas al Código Penal y la creación de
nuevos delitos tendrán en las cargas de trabajo de las instituciones.
Sugiere también que las instancias de coordinación interinstitucional un
trabajo más sofisticado de monitoreo y evaluación del funcionamiento
del sistema penal, entre otras.
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